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深化税收征管改革的根本在于服务国家治理现代化

王伟域

今年3月24日,中共中央办公厅、国务院办公厅公布印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》(以下简称为《意见》),这是党中央、国务院关于“十四五”时期税收征管改革的重要制度安排和总体规划,既体现了党中央、国务院对新发展阶段税收工作高度重视和对推进税收治理现代化的科学指导,也为税务部门充分地发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用,更好地推动高质量发展、服务国家治理现代化提供了基本遵循。

《意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,围绕把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,对进一步深化税收征管改革作出了全面部署,其表述较为全面、务实,且重点突出、逻辑严密。综合来看,《意见》关于进一步深化税收征管改革有七个看点,值得关注。

看点一:遵循治理理念,对进一步深化税收征管改革主要目标实施渐进式攻坚与突破

《意见》是在总结党的十八大以来特别是“十三五”时期我国税收征管改革方面取得重大变革和成就的基础上而而形成的,是基于“十四五”应变局开新局为全面建设实现社会主义现代化国家这一奋斗目标的大背景而出台的。特别是,在当前税务部门庆祝建党100周年和围绕党史学习教育开展“我为群众办实事”实践活动的重要时期,《意见》既可作为开展党史学习教育的重要举措,又可以作为推进税收治理现代化的“先手棋”。

自党的十八届三中全会首次提出“国家治理”这一概念以来,作为国家治理的其重要内容,税收治理紧紧围绕和服务于国家治理体系和治理能力现代化这一总目标而持续不断地深化改革。从2015年中办、国办发布《深化国税、地税征管体制改革方案》推进国税地税“合作”,到2018年中办、国办发布《国税地税征管体制改革方案》实施国税地税“合并”,再到这次中办、国办印发的《意见》将推动税收征管“合成”式变革,无不体现着税收征管改革作为税收治理现代化的重要抓手,始终遵循治理理念,采取循序渐进的攻坚方法,步步递进式地实现了改革的不断突破。

在3月30日近日的国新办新闻发布会上,国家税务总局表示,这次征管改革是推动税收征管的第三次变革,其特征是执法、服务、监管的系统优化,是业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的一体化融合升级。这一表述既描述了改革的基本特征,也提出了改革的总体目标。《意见》对此还有明确而具体的阶段性目标要求。即,对进一步深化税收征管改革分为三个阶段:2022年前是征管改革有实质性进展的重要阶段,要求在税务执法规范性、税费服务便捷性、税务监管精准性上取得重要进展;2023年前是税收征管改革取得重大转变的阶段,要求实现向科学精确执法转变、向精细化智能化个性化服务转变、向“以数治税”分类精准监管转变;2025年前即“十四五”前实现税收征管改革目标的整体性突破,要求建成功能强大的智慧税务,形成国内一流的智能化行政应用系统,全方位提高税务执法、服务、监管能力。

总而言之,《意见》印发后,税收征管改革将进入一个进一步深化的新阶段。这个新阶段在一些重要时间节点上有明确的改革攻坚突破的任务要求,既体现了打好税收征管改革攻坚仗的急迫性和重要性,也反映了推进税收治理现代化是在紧锣密鼓、扎实有序地进行。可以期待,深化税收征管改革取得实质性成效的2022年,将是一个攻坚年、突破年和见效年。

看点二:税收征管数字化升级和智能化改造是征管改革的根本路径

《意见》的第二部分,以“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”为题作了强调。这实际上指明了税收治理现代化的基本路径。政府数字化转型和不断完善数字政府建设,是当今世界各国为适应数字化发展而做出的治理路径选择。

政府数字化转型是当今世界各国为适应数字化发展而做出的治理路径选择。如何推进税收征管数字化升级和智能化改造?《意见》既提出了总体要求和阶段性目标,也明确了推进的工作基础和着力点。在总体要求上,提出了加快推进智慧税务建设;在阶段性目标上,则以2022年、2023年和2025年三个时间节点来划分阶段并确立目标,即,2022年基本实现法人税费信息“一户式”、自然人税费信息“一人式”智能归集,2023年基本实现税务机关信息“一局式”、税务人员信息“一员式”智能归集,2025年实现税务执法、服务、监管与大数据智能化应用深度融合、高效联动、全面升级。在工作基础上,强调要加强税收大数据共享应用,高效发挥数据要素驱动作用。其具体措施包括:建立涉税涉费数据共享协调机制、完善税收大数据安全治理体系和管理制度,以及加强智能化税收大数据分析等。与此同时,明确以发票电子化改革作为突破口,实现税收治理数字化、智能化、智慧化的新突破。

必须认识到,“全面推进税收征管数字化升级和智能化改造”,是“善治”理念的重要体现。《意见》中多次提及的如“智能归集”“自动分析管理”“电子化”“云平台”“优质高效智能”“信息化”“电子税务局”等关键热词,表明了进一步深化税收征管改革需要大数据和智能化路径为依赖。尤其是“稳步实施发票电子化改革”,加快推进电子发票无纸化报销、入账、归档和存储等,更加凸突显出科技驱动改革创新的能力要求。可见,《意见》对改革路径选择的表述,具有创新性特征,这不仅有利于保证进一步深化税收征管改革沿着正确的路径和方向,也充分地体现了提升税收治理效能的目标要求。

看点三:以问题为导向完善税务执法制度和机制

法治是治理体系和治理能力的重要依托。习近平总书记指出,要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。这表明了法治在推进税收治理现代化中的极端重要性。

《意见》在谈及税务执法制度和机制方面用了“不断完善”和“以问题为导向完善税务执法” 等表述。整体上看,“十四五”期间,要在健全税费法律法规制度的基础上,从内外两方面不断地完善税务执法机制。对外部,一方面,严格规范税务执法行为,坚决防止落实税费优惠政策不到位、征收“过头税费”及对税收工作进行不当行政干预等行为;另一方面,通过不断地提升税务执法精确度,坚决防止粗放式、选择性、“一刀切”执法,并要创新运用非强制性税收执法方式,研究推广“首违不罚”清单制度,促进依法纳税和公平竞争。与此同时,着力加强税务执法区域协同,列出了纳税人资质异地认同、和跨省通办涉税涉费事项范围和落实的时间表。

只有做到监督有力才能防止执法随意。因此,《意见》要求在2022年基本构建起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系,并对加大重大税务违法案件“一案双查”的力度作出部署,要求全面落实行政执法“三项制度”,提出2023年基本建成税务执法质量智能控制体系的目标,不断完善相关工作规范,持续健全行政处罚裁量基准制度。

看点四:税费服务重在激发市场主体活力

服务是最好的治理。税费服务是税务工作的主题,《意见》用六个自然段的大篇幅阐述税费服务,并用“优质”“高效”“智能”三个关键词进行了描述,字里行间贯穿了以人民为中心的发展思想,对于更大激发市场主体活力和发展内生动力将发挥着积极的促进作用。

按照《意见》部署,税务部门将持续提升办税缴费服务质效,到2023年基本建成税费服务新体系。这一新体系有四个方面的新特点:一是服务需求响应更加及时。健全需求收集、分析、响应、反馈机制,切实满足纳税人缴费人税费服务诉求。二是服务供给资源更加多元。全面提升12366税费服务平台功能,2022年基本实现全国咨询“一线通答”。同时运用税收大数据智能分析识别纳税人缴费人的实际体验、个性需求等,提供个性化服务。三是税收营商环境更加优化。继续对标国际先进水平,大力推进税费种综合申报,依法简并部分税种征期,逐步减少申报次数和时间。四是自然人税费服务体系更加完善。适应自然人纳税人缴费人越来越多的形势,构建新型自然人税费服务体系,2021年基本实现个人税费事项掌上办理。此外,《意见》还从完善纳税人缴费人权利救济和税费争议解决机制、探索大企业税收事先裁定制度、健全纳税人缴费人个人信息保护等制度等方面,更加注重维护纳税人缴费人合法权益。

可以预期,在未来5年的“十四五”期间,《意见》将所具有的纲领性特征,与继续落实深化“放管服”改革和优化税收营商环境五年方案一起,也将成为激发市场主体活力的强大动力。

看点五:建设税务监管新体系将成为国家税收安全的重要保障

以加强系统治理来应对风险和保障安全,是衡量治理能力现代化的首要任务。《意见》提出,精准实施税务监管,建设税务监管新体系,切实保障国家税收安全。这表明,税务部门要进一步重视防范和化解影响税收治理现代化进程中的各种风险,筑牢国家税收安全。

“统筹发展和安全”,是党的十九届五中全会首次提出的重要思想,也是今年中央经济工作会议所强调的两件大事。《意见》中对于落实此要求,具体内容包括有两个方面:一方面,突出精准分类施策,切实保护企业正常生产经营。如,运用税收大数据、云计算、人工智能等现代信息技术,推进对纳税人缴费人行为的自动分析,根据风险分析结果,实现“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”。

另一方面,突出精准依法施治,严厉打击涉税违法犯罪行为。如,充分发挥税收大数据作用,对发票开具、使用等进行全环节即时验证和监控,实现对虚开骗税等违法犯罪行为惩处从事后打击向事前事中精准防范转变,精准有效打击涉税违法犯罪行为。同时,对重大涉税违法犯罪案件,依法从严查处曝光并按照有关规定纳入企业和个人信用记录,共享至全国信用信息平台。

看点六:全方位提高税务执法、服务、监管能力是进一步深化税收征管改革的重要要求

税务执法、服务、监管作为税收征管的核心内容,同时也是税收治理内核的重要要素。《意见》明确地提出,“全方位提高税务执法、服务、监管能力。”这一提法,实为为未来5年的税收治理能力建设提出了重要的要求和目标。

《意见》之所以提出要“全方位提高税务执法、服务、监管能力”,一个主要的原因是它们作为现代化税收征管体制体制改革的重要内容,具有互为关联、相互融合和相互促进的关系。正如《意见》所指出,深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治。在系统论看来,税务执法、服务、监管和社会共治等都可以看作是税收治理系统的一个有机联系的整体,它们都是该系统中的“要素”,只是以不同的“结构”或“形式”而“建构”成不同的事物并结合一起,使之具备不同的性质和功效。税务执法、服务、监管是税收治理大系统的内核,谓之征管体系,而社会协同共治是税收治理大系统中与征管体系相对应的部分,可以看作是征管体系的补充。它们的目标指向是一致的,即为满足税收治理的要求。如,有效地筹集税收收入、实现税收政策的调控功能以及服务于国家宏观治理决策等。

看点七:深化拓展税收共治格局,协同推进税收治理现代化

治理重在协同。《意见》提出“精诚共治,大幅提高税法遵从度和社会满意度”“持续深化拓展税收共治格局”,这是推进税收治理现代化的重要体现。早在2015年中办、国办发布的《深化国税、地税征管体制改革方案》和2018年中办、国办发布《国税地税征管体制改革方案》中,就明确地提出了税收共治的概念,而这次《意见》中的对“共治”则有更深层次和更丰富的内涵。其主要从四个方面提出了拓展税收共治格局的措施:

一是部门协作。如《意见》提出,通过电子发票与财政支付、金融支付和各类单位财务核算系统、电子档案管理信息系统的衔接,加快推进电子发票无纸化报销、入账、归档和存储等等。

二是社会协同。如《意见》提出,积极发挥行业协会和社会中介组织作用,支持第三方按市场化原则为纳税人缴费人提供个性化服务,加强对涉税中介组织的执业监管和行业监管。

三是司法协助。公检法等司法部门是保障国家税收安全和纳税人缴费人合法权益的有力防线,也是税收共治格局中的关键一环。《意见》要求,进一步健全做实公安派驻税务联络机制,实行税警双方制度化、信息化、常态化联合办案,进一步畅通行政执法与刑事执法衔接工作机制。

四是国际合作。《意见》要求,强化国际合作,进一步扩大和完善税收协定网络,加大跨境涉税争议案件协商力度,实施好避免双重征税的双边协定,为更高水平的对外开放提供有力的税收支撑。

简而言之,落实《意见》要求,就是要在税收征管改革中深化合作,在深化合作中推进税收征管改革,协同推进税收治理现代化,不断提升我国的税收国家治理能力。

(作者系国家税务总局干部学院研究员 王伟域)

编辑:张瑜

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